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ESPAçO ABERTO
Da possibilidade jurídica de municípios procederem com a retirada compulsória de moradores de imóvel construído em área pública, sob risco de desabamento, bem como de sua consequente demolição, com fundamento em seu poder de polícia
Autora: Natália Cordeiro Barbosa Dijigow
Data de produção: 19/06/2026
Os artigos postados neste canal são apresentados por associadas e associados e refletem visões, análises e opiniões pessoais, não correspondendo, necessariamente, ao posicionamento da AASP.
Os municípios possuem poderes funcionais, a fim de exercer as atividades administrativas que lhes competem, entre eles, o chamado “poder de polícia”.
Poder de polícia é a prerrogativa que a Administração Pública possui para, na forma da lei, restringir, condicionar ou regulamentar o exercício de direitos, o uso de bens e a prática de atividades privadas, objetivando atingir o interesse público.
O conceito de poder de polícia pode ser extraído do artigo 78, do Código Tributário Nacional.
Via de regra, é exercido de forma preventiva, a fim de evitar lesões ao interesse público. Nesse sentido, o ente estatal edita normas que limitam ou condicionam a autonomia particular no exercício de direitos, uso de bens ou execução de atividades individuais, as quais podem regulamentar diretamente a atividade ou exigir que o particular obtenha prévio consentimento do Poder Público para que possa exercê-la, desde que preenchidos os requisitos legais.
Não obstante, a Administração Pública, no exercício deste poder, pode ainda atuar de forma repressiva ao verificar o descumprimento de normas pelos particulares, aplicando sanções administrativas.
É justamente do poder de polícia atribuído aos municípios, que decorre sua prerrogativa de controlar, de forma preventiva e também repressiva, o uso e a ocupação do solo urbano adstrito ao seu território.
A Lei Maior brasileira, atribui, de forma expressa, competência aos municípios para execução da política urbana e ordenação do território (artigo 30, inciso VIII e artigo 182).
O controle de edificações, como instrumento de limitação ao uso e ocupação do solo, trata-se de uma importante atribuição do Poder Executivo Municipal na consecução do cumprimento das funções sociais da propriedade urbana e da cidade, a fim de propiciar um desenvolvimento urbano equilibrado, socialmente justo, seguro e sustentável do ponto de vista econômico e ambiental.
Pois bem!
Supunha que um município constate a presença de moradias construídas em área pública invadida, as quais encontram-se sob risco de desabamento: pode, neste caso, com base em seu poder de polícia, sem autorização judicial, proceder com a retirada dos moradores locais e com a consequente demolição dessas construções?
Sobre o tema, convém registrar que a doutrina aponta três atributos inerentes ao poder de polícia e aos atos administrativos decorrentes de seu exercício, quais sejam, discricionariedade, coercibilidade e autoexecutoriedade.
Com relação ao atributo da autoexecutoriedade, que é o que mais importa na análise da situação apresentada, trata-se da característica que permite a execução direta, imediata e forçada, sem a necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário, de um ato administrativo editado no exercício do poder de polícia, podendo a Administração, inclusive, se utilizar de força pública para tanto.
A doutrina majoritária do Direito Administrativo reconhece a existência da autoexecutoriedade em duas situações:
a) quando expressamente prevista em lei (não há necessidade de que a lei afirme literalmente que o ato é autoexecutório, bastando prever que a Administração pode atuar diretamente); e
b) em situações de urgência (neste caso, não há necessidade de previsão legal, o ato autoexecutório decorre diretamente do poder de império estatal para consecução do interesse público).
Ocorre que, muito embora a Administração Pública seja de fato dotada, como regra, da autoexecutoriedade de seus atos, tendo poder de polícia para, nos termos da Lei nº 12.608/12, promover a fiscalização de áreas de risco de desastre, para vedar ocupações nessas áreas, para vistoriar edificações, e para promover, quando o caso, intervenção preventiva e evacuação de pessoas que vivam em áreas de alto risco ou em edificações vulneráveis, por vezes os municípios não logram êxito em retirar, de forma amigável, os moradores do local, que se recusam a desocupar os imóveis interditados, habitando-os mesmo sendo alertados dos riscos.
Ora, se a Defesa Civil de um município constatar tecnicamente que, de fato, o imóvel construído em área pública invadida apresenta risco iminente de desabamento, havendo perigo à integridade física e à própria vida dos moradores locais, o ente estatal possui irrefutáveis argumentos jurídicos para exercer o seu poder de polícia retirando-os compulsoriamente do local, sem necessidade de autorização judicial, desde que:
a) haja laudo técnico fundamentando o risco;
b) o procedimento seja devidamente motivado;
c) seja assegurada a proporcionalidade e a razoabilidade da medida;
d) haja apoio da assistência social e oferta de abrigo temporário, especialmente em razão da vulnerabilidade dos munícipes.
O fundamento predominante é o de proteção à vida dos moradores.
Nessa hipótese, há sólidos fundamentos para que o ente público exerça seu poder de polícia e determine a desocupação compulsória da área, independentemente de ação judicial, desde que o risco seja efetivo e devidamente comprovado.
Todavia, a utilização de força física deve observar os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo recomendável:
a) lavratura de laudo técnico da Defesa Civil;
b) expedição de notificação administrativa;
c) concessão de prazo compatível, se a urgência permitir;
d) atuação conjunta com assistência social e órgãos de proteção;
e) eventual apoio da força policial para garantir a execução do ato administrativo.
No julgado abaixo transcrito, o Poder Judiciário do Estado de São Paulo entendeu haver autoexecutoriedade suficiente a permitir ação do ente público para desocupação e posterior demolição de imóvel construído de forma irregular, sem prévia autorização judicial, sobretudo diante da urgência que o caso demandava e o risco iminente de desabamento do bem:
Obrigação de não fazer cumulada com indenização por danos morais. Município de Jundiaí. Demolição de imóvel com risco iminente de desabamento. Exercício do poder de polícia e autoexecutoriedade dos atos administrativos que permitem a fiscalização, desocupação e demolição de construção irregular. Precedentes do STJ e deste Tribunal de Justiça. Casa construída em terreno cedido pela FUMAS a outrem, sem autorização de posse e comunicação aos órgãos competentes. Demolição que decorre de vícios da própria construção irregular, devidamente demonstrados pelo conjunto probatório produzido. Sentença de improcedência mantida. Recurso não provido (TJ-SP; Apelação Cível nº 1004869-32.2023.8.26.0309; 10a Câmara de Direito Público; Relator José Eduardo Marcondes Machado; Data de Julgamento 10/09/2024).
Há outros julgados nesse sentido:
APELAÇÃO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. DEMOLIÇÃO DE OBRA CLANDESTINA. Construção irregular em área de preservação permanente (APP) e com risco alto de desabamento. Ameaça à integridade daqueles residentes na área. Regularidade dos processos administrativos instaurados. Exercício do poder de polícia municipal, que procedeu à demolição de imóvel clandestino, cujas obras foram embargadas durante mais de 6 anos, sem que a parte interessada promovesse sua regularização. Dever do Município de zelar pelo bemestar coletivo, mediante política urbana eficaz. Higidez do ato demolitório. Danos materiais e morais não caracterizados. Ação julgada improcedente no 1º grau. Sentença mantida, sem prejuízo da retificação de ofício de erro material de digitação quanto à condenação em verbas e honorários sucumbenciais, ressalvada a gratuidade processual conferida ao autor nesta instância recursal (TJ-SP; Apelação Cível nº 1000444-22.2021.8.26.0247; 12a Câmara de Direito Público; Relator Souza Nery; Data de Julgamento 10/06/2024).
APELAÇÃO. INDENIZATÓRIA. DANOS MORAIS E MATERIAIS. Autora que detinha a posse precária de imóvel construído em Área de Proteção Permanente (APP), e que estava sob risco de desmoronamento. Pretensão voltada à condenação do Município de Presidente Bernardes ao pagamento de indenização a título de danos materiais e morais, ao fundamento de que houve ilegalidade no ato administrativo que determinou demolição do imóvel, bem como de que houve vício de consentimento em relação à solução amigável com a qual o Município e os moradores da região puseram fim ao conflito. Impossibilidade. Comprovada a irregularidade da edificação e o risco de desabamento, deslizamento e alagamento. Necessidade de desocupação e demolição cabalmente demonstrada nos autos. Município que agiu nos estritos limites de seus deveres constitucionais e do poder de polícia que lhe é conferido. Ausência de quaisquer indícios capazes de respaldar a tese de vício de consentimento alegada na inicial. Desocupação do imóvel procedida de forma amigável. Município que assegurou a mudança da autora para unidade imobiliária financiada e subsidiada pela CDHU. Dever de indenizar não configurado. Sentença de improcedência mantida. Negado provimento ao recurso (TJ-SP; Apelação Cível nº 1000227-90.2020.8.26.0480; 5a Câmara de Direito Público; Relatora Heloísa Martins Mimesse; Data de Julgamento 20/09/2021).
Portanto, se um município constatar a presença de moradias construídas em área pública invadida, as quais encontram-se sob risco de desabamento, pode, com base em seu poder de polícia, sem autorização judicial, proceder com a retirada dos moradores locais de forma compulsória, bem como com a demolição dessas construções irregulares, desde que respeitados os princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade e, principalmente, desde que estritamente observado e atendido o fundamento da dignidade da pessoa humana.
Natália Cordeiro Barbosa Dijigow
Minibio: Procuradora-Chefe da Procuradoria Consultiva e do Contencioso Administrativo e Assessora-Chefe da Assessoria de Tribunal de Contas e Ministério Público do Município de Mauá/SP, advogada, consultora e escritora. Formada em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo e Especialista em Direito Tributário pela Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes LFG -Universidade Anhanguera Uniderp.
